关于招标方式采购时限的探讨

在政府采购实践中,对于采用招标方式采购的项目,往往需要一定的操作时间。一般来讲,从发布政府招标采购公告到投标截止时间需要20多天,这是因为相关法律法规对招标采购的时限作出了下限的规定。政府采购法第三十五条规定, 货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日。笔者认为,自招标文件开始发出之日起的含义不是很明确。有学者认为是指从第一份招标文件开始发出之日起, 也有学者认为是标书开始发售之日起。在采购实践中, 一般理解为标书开始发售之日起。为了提高招标采购的效率,一般做法是从发布招标公告的当天起就开始发售招标文件。从发布招标公告之日起到投标截止之日前,投标单位都可以来购买标书,这种方式从发布政府采购招标公告之日起到投标截止之日正好是20天。但是如果我们把自招标文件开始发出之日起理解为自第一份招标文件开始发出之日起,那么有时候,公告里要求是某月某日开始发售标书,如果当天没有投标人来购买标书,也就是说没有发出一份招标文件,那么是否意味着从发布招标公告之日起到投标截止之日止需要超过20天?笔者认为,如果这样理解,在采购实践中就缺乏可操作性。
 

招标文件的澄清或者修改也会影响招标时限。财政部18号令第27条规定，招标采购单位对已发出的招标文件进行澄清或者修改的，应当在招标文件要求提交投标文件截止时间15日前，在财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布更正公告，并以书面形式通知所有招标文件接受人，该澄清或者修改的内容为招标文件的组成部分。根据以上条文,笔者认为, 对于进行澄清或者修改的内容，法律没有加以限制，凡是招标采购单位认为有必要进行澄清或者修改的内容，都应当允许进行澄清或者修改。这里讲的“澄清”，是指对于招标文件中内容不清楚、含义不明确的地方作出书面解释，使投标人能够准确理解招标文件有关内容的含义。招标采购单位可以根据投标人的要求，对招标文件作出澄清；也可以对自己认为需要澄清的内容主动加以澄清。采购实践表明，对招标文件进行澄清大多是由于应供应商的质疑而作出的，属于被动纠错。对招标文件的修改，是指招标采购单位对于招标文件的有关内容根据需要进行必要的修正和改变，比如招标数量、招标范围、技术参数等等的改变,这通常是招标采购单位的一种主动的行为。 这里还应指出的是，根据财政部18号令第28条规定,招标采购单位对招标文件规定的截标时间也是可以修改的。因此，如果招标采购单位发出修改或澄清的通知太晚，则招标采购单位应该推迟提交投标文件截止日期，对截标日期作相应修改。 笔者认为,在采购实践中,如果需要进行招标文件的澄清或者修改,就很难满足财政部18号令第27条规定的15天时限要求,除非依据28条要求延长截标时间,但这也就降低了招标采购的效率。
 

1、先发布公告(一般5天到10天),发布公告一段时间后才开始招标文件的发售,公告里邀请投标单位在特定时间段来(一般1-3天)购买标书。由于招标方式采购的项目自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日, 所以从发布招标采购公告时间到投标截止时间大概需要一个来月。这种做法,由于招标采购的时间较长,采购效率较低。另外,招标文件发售的时间也短,不过这种做法比较能满足财政部18号令第27条规定的15天时限要求。限定投标人在一定时间内购买标书, 投标人在买回招标文件后经仔细研究后发现有不合理的地方，能及时向招标采购单位提出质疑，招标采购单位在答复质疑时发现有必要对招标文件进行澄清或修改的话,可以及时通知所有招标文件收受人。这种操作方式比较可以满足十五日前的要求。而且这种操作方式也可以在招标文件中限定投标人必须在截止时间前若干天提出对招标文件的澄清要求，也即明确规定了投标人对招标文件的质疑和问询时间。一般招标文件中都会有如下条款：任何要求对招标文件进行澄清的投标人，均应在投标截止期若干天以前，按《投标邀请》中的地址以书面形式（必须加盖投标人单位公章）通知招标人。
 

2、从发布公告当天开始就发售招标文件,从发布招标公告到投标截止时间前都可以来购买标书。这种方式，从发布招标公告时间到投标截止时间正好20天。这种操作方式提高了采购效率,而且参与的供应商也会比较多,但是也有缺点,很难满足财政部18号令第27条规定的15天时限要求,往往需要延长投标截止时间。从时间上分析，笔者认为“十五天”缺乏可操作性。另外,这种做法比较难规定投标人对招标文件的质疑和问询的截止时间,如果在招标文件中规定投标人应在投标截止期若干天以前提出质疑和问询,那么在此时间以后购买标书的投标人就无权提出质疑和问询,这样就有违公平的原则。如果在招标文件中不规定投标人应在投标截止前若干天以前提出质疑和问询,那么在截标前不久购买标书的投标人如果提出对招标文件的质疑和问询要求,就很难满足15天时限的要求,只能延长投标截止时间。
 

笔者认为, 招标采购的时限既要有足够的时间让投标人来发现问题，也要避免投标人无休止的质疑和问询，所以，规定提出质疑和问询的时限是必须的,但是如何才能满足15天的要求呢? 笔者认为,第一种操作方法在招标采购单位有澄清或修改要求的情况下,相对来说比较能够满足财政部18号令第27条规定的要求,但是招标采购的时限稍长些；第二种操作方法在没有澄清或修改的条件下无疑是最好的方法,效率高,而且参与的投标人也会多些,这就要求招标文件的制作要规范化, 实行事前控制,招标采购单位要对潜在投标人的投标行为可能产生实质性影响的内容(如采购的需求、技术参数、质量标准、售后服务、合同主要条款等)描述尽量准确，,尽量减少对招标文件的澄清或修改。