电网调度，电力监管的一个抓手

在现有体制格局下，如何加强对电网调度机构的监管。

    电网调度（交易）机构独立设置的必要性、可行性及路径选择。

    引言：“电网调度”与“电力调度”

    目前对于电力行业中的“调度”，既有“电力调度”的称呼（例如《电力工业的技术特征与市场特征》《输电监管》等文献），也有“电网调度”的称呼（例如《电力法》《电网调度管理条理》等），本文采用后者即“电网调度”的称呼。因为从电力行业发展历史看，不是有了电力（电能）就需要调度，而是因为出现大电网才需要调度。本文重点讨论的是大电网背景下的电力行业机制，而不是电力（电能）的计划供应或者市场交易。调度是电力产业链条中的一个特殊环节，对于电力产业具有全面的影响，但不代表整个行业。本文讨论的调度职能，主要是高压骨干大电网中的调度，而回避了低压配售电网环节的有关问题，因为随着电压等级特别是电网接线方式的不同，两者的特点与规律存在着本质的不同，宜单独另行讨论。总之，电力行业的一切特殊性均来自电网，且大多数体现于调度环节。

    一、电网调度在电力行业中的角色性质

    调度，是电力行业的特有职能，是现代化大电网中专门进行公共资源配置的一种行业公共职能。

    （一）电网调度的主要职能

    狭义地讲，电网调度仅仅包括电网运行指挥的职能，而从广义来看，现代化大电网中的调度已经涵盖非常丰富的技术职能与经济职能。当前我国电力行业中的电网调度，主要包括指挥、信息、规划、配置、准入、技术、交易等七类职能。

    1、指挥职能

    包括正常的倒闸操作、检修计划实施、机组工况调整等，也包括电网事故的处理。电力系统中一切设备操作，原则上不能由现场人员直接决策，必须经过掌握系统整体情况的电网调度员下令，这已经成为一种公认的原则。

    2、信息职能

    包括实时数据的采集与监控，电网数据的专业处理（潮流计算、参数整定等），也包括数据的运用（负荷预测、可靠性统计等）。电网调度系统，是电力行业中除营销系统以外最重要的信息源头，具有难以替代的价值。

    3、规划职能

    一方面，调度部门参与电网与电源规划，提出专业性的建议，另一方面，调度部门直接承担部分相关二次专业的技术规划（继电保护、电力通信、调度自动化、电网安全稳定以及有关计量等等）。调度部门虽然不是专门的规划机构，但对于电力规划具有独特的影响力。

    4、配置职能

    电力系统中所有设备的运行方式都需要调度机构中的方式部门来统一配置，包括电网正常方式（含发电计划与水库调度）、异常方式、检修方式乃至事故处理预案方式等等。任何设备，只要接入了大电网，其参数设定、工况调整、投切启停等运行方式就不能再由其所有者自行处置。

    5、准入职能

    调度部门对于新的机组或设备，一方面进行事前的准入管理，包括规划咨询与安全稳定校验等程序，另一方面实施实质性的准入操作，包括新设备启动投运、设备检修后投运乃至投运后每一次的并网操作。调度部门是行业准入程序中事实上的一道关口。

    6、技术职能

    调度部门一方面在很大程度上影响调度范围内的有关技术规则、技术标准乃至相关设备选型与投资方向，另一方面对于调度范围内（通常还包括下级调度）行使技术监督职能。虽然电力企业内部通常另有技术管理与科研部门，但调度部门依然具有独特的影响力。

    7、交易职能

    无论是否建立专门的“电力市场”，甚至不论是否引进市场机制，调度部门都是电力交易过程中重要的一环。一方面，电网调度（交易）机构承担着合同分解实施的职责，任何电力合同只有被分解纳入方式安排并执行相关操作之后才真正实施；一方面，电网调度（交易）机构还承担着实际结算的职责，任何事前的电力合同通常都可能与实际执行结果有一定差异。

    上述丰富的调度职能，是几乎所有国家电力行业所共有的。而在我国，上述调度职能目前基本全部属于电网企业。在电网企业内部，上述职能绝大部分集中在专门的调度机构，通常划分为调度（或运行）、方式、继电保护、通信、调度自动化乃至计量等专业部门，近年随着电力市场的建设又普遍设置了“市场交易”部门，另外还有部分职能则由电网企业内部的计划部门承担，通常称为战略规划或者发展计划等。

    （二）电网调度的职能来源

    调度职能，来源于现代大电网独特的技术与经济特性，具有内在的必要性。

    1、电网调度，是一种风险平衡机制

    电的基本技术特性是快速性，但在电能被快速输送的同时，各种事故与异常也在以同样的速度扩散。现代电网的基本技术特性是网络性，单个元件的事故与异常不仅影响自身，而且可能波及其他元件甚至造成整个网络的崩溃，因此电力系统中任何元件都不能单独保证自身的安全，系统的风险是每个元件都需要共同面对的。此外，市场竞争的因素也增加了系统风险。而调度恰恰就是这样一种专门的部门，它可以了解电力网络的整体情况，并从系统整体安全的角度制订有关规则、发布有关命令，同时也承担相应的责任与风险，而电力系统中的每一个电厂或者变电站，在接受调度部门有关安排的同时，也降低了自身的风险。[Page]

    2、电网调度，是一种产业流程的必须

    电力（电能）产品的基本技术特性是不可储存，发电与用电同时完成；电力交易的普遍模式是间接交易、多边实现，即电网作为发电方与用电方之间的营销渠道，结构复杂、实时变化，使绝大多数即使签定好双边合同的电力交易也成为事实上的间接交易、并通过多边的形式实现。无论是完全市场化的交易合同，还是计划经济时代的供应调拨，都必须由专门的调度部门将众多的交易合同或供应计划统一分解“翻译”为一系列电网方式安排，并以实际的计量结算作为交易合同或供应计划最终的结果，否则，绝大多数双边交易都不可能完成，整个行业难以货畅其流。

    3、电网调度，是一种专业技术的分工

    现代电网的发展态势是大规模互联，是一个地域纵横千里、元件数以万计的庞大系统，而系统越庞大、元件之间的相互影响越复杂，就产生越来越多整体性的技术要求。包括质量的整体性，频率、电压以及电网稳定问题受到每一个元件的影响，同时也会影响到每一个元件；信息的整体性，电网数据浩如烟海，只有全面的采集监控，并从全网角度进行处理才会有价值；技术规则的整体性，大电网中绝大多数设备都存在与其他设备的配合问题，配置选型、参数设置与工况调整都需要整体的协调；等等。调度职能的核心就是维护现代电网的整体性、协调性，因此目前调度技术已经成为独立于电力系统各元件技术的一个专门的技术领域，对于电网的发展走势影响巨大。

    4、电网调度，是一种经济理性的选择

    现代电力行业，是资金密集度很高的装置性产业，特别是电网环节具有明显的规模经济特征，涉及巨大的经济利益。而电力项目的建设周期长、进入与退出门槛高，地域与输送能力有限，其经济效益很大程度上取决于后期的运行状态，包括发电设备的上网小时数与出力水平、输变电设备的负荷率，也包括设备的健康程度与检修安排。而如果每个元件都自由决定自身的运行，必然引起网络阻塞、稳定破坏、电能质量降低等一系列问题。而通过调度部门来统一安排运行方式、统一配置资源，虽然对于单独的电厂或变电站来说，可能失去达到最优效益的机会甚至在某些时候利益受到一定的损害，但至少保证了一个可以预期的次优结果，特别是避免了蒙受更多损失的风险。

    5、电网调度，是一种成熟的行业文化

    电力行业只有一百余年的历史，但已经形成了注重安全、注重整体协调的行业文化，电网调度就是这种文化的体现。美加大停电得到的一个重要教训就是调度关系混乱、纪律废弛，资源配置的协调性下降，抵抗风险的整体水平降低。而我国在电力行业的发展中，始终比较重视电网的协调性与整体性，即使处于市场化的改革过程并经历了新一轮的电荒，但已经连续九年没有出现电网稳定事故。这其中，“统一调度、分级管理”的原则无疑是成功的经验，也基本得到发电、用电等电力行业各个环节的共识，而且在我国，上述原则也得到了《电力法》《安全生产法》《电网调度管理条理》等有关法规的支持。

    6、电网调度，是一种社会协作的传统

    电力系统运行的协调性与整体性是电力行业的重要技术特征，电力行业的竞争可以体现在控制成本、改善服务、提高效率以及争夺投资机会等，但不能体现于电网的运行与管理，可以表现于同一环节不同企业之间的对标竞赛，但不能表现在上下游不同环节之间的博弈抗衡。由于营销渠道专一、行业集中度高，因此电力系统只适合有限的竞争，甚至协作大于竞争，统一资源配置的效益大于分散竞争，而且从农耕社会大禹治水的传统，到几十年计划经济的惯性，我国社会也存在行业协作的基础。总之，通过电网调度加强电网运行管理，协调不同产业环节、统一配置资源，符合我国社会协作的传统。

    （三）调度职能的特点分析

    现行《电网调度管理条例》中“电网调度”是指“电网调度机构为保障电网的安全、优质、经济运行，对电网运行进行的组织、指挥、指导和协调”，因此，调度职能主要是一类管理职能，并具有突出的特点。

    1、在线管理与离线管理

    调度管理，既包含在线管理，也包含离线管理。所谓在线管理，在电力系统主要就是通过调度员实现的实时指挥，这是电力系统普遍联系、快速反应的技术特性的要求，由于人总是会犯错误的，因此电网调度的在线管理总是承担着非常大的安全风险与责任压力。而离线管理是对在线管理的极大补充，一方面在技术上通过不断进步的自动控制系统以及模拟仿真等辅助决策系统为调度员减少工作量或提供专家建议，一方面在管理上通过日益强大的方式管理、数据处理、交易管理以及预案管理系统大量替代了在线管理的工作领域。因此，随着技术进步，总的趋势是离线管理将越来越占据主导地位，电网调度将从以调度员为中心转向更多地以方式配置指导操作下令、从以人工智能为中心转向更多地依赖计算机辅助决策。当然，普遍联系、快速反应永远需要经验丰富、随机应变、具有人性价值观的调度员，在线管理永远也不可能消失。[Page]

    2、刚性管理与弹性管理

    目前我国电网调度管理的一个趋势，即从弹性管理向刚性管理转变，这主要发生于电网企业与发电企业之间。随着厂网分开的推进、随着电力市场的建设，调度（交易）机构对于发电企业的管理已经从以前依靠内部规章制度的企业内部权责关系逐步转变为依靠合同协议的平等市场主体关系，通过借助法律而更加具有刚性。与此同时，目前我国电网调度管理也存在着另一个趋势，就是刚性管理向弹性管理转变，这主要存在于调度（交易）机构与电网企业内部的其他机构之间，直接指令式的管理逐步转变为具有弹性的指导甚至服务式的专业性管理。上述两种趋势，表面上是矛盾的，但本质上却反映了同一个规律，即电力系统以内，不论有关机构之间的关系如何变化，调度（交易）机构对于相关机构的管理是一种公认的权威、也是一个丰富的体系，不论是管理者还是被管理者、不论是否同属于一个企业或者机构，整个行业内对于电网调度的意义是有共同的认识的。

    3、主动管理与被动管理

    电网调度管理，既是一种主动管理，也是一种被动管理。主动管理，主要包括调度规程、预案管理、规划建议、技术标准、设备选型等，既有刚性的强制要求，也有弹性的专业建议，是为了提高电网质量、提高调度水平或者为了方便调度管理而主动向被管理者推出的。被动管理，主要包括事故处理、倒闸操作、异常方式、合同实施、交易结算、准入管理等等，难以提前预期它们的发生、数量、难易、频率、影响等，只能在需求出现之后采取相应的处理措施。作为电网管理者，调度（交易）机构通常总是力求加强主动管理，一方面通过事前管理、关口前移可以规范很多被动的业务需求、或者有利于更加准确的预测与规范有关操作，另一方面通过防患于未然、甚至可以争取规避某些意外的业务或者不必要的麻烦与风险。当然，从客观上甚至从概率上看，与在线管理一样，被动管理的情况永远也不可能消失。

    4、技术管理与经济管理

    电网调度管理，既是一种技术管理，也是一种经济管理。从技术管理角度，电网调度管理的专业性非常强，需要专门的管理规则与技术规程、专门的人力资源培养与技术支持系统。但另一方面，电网调度管理也是一种经济管理，技术规划与设备选型属于企业的投资决策，承担着相应的责任；方式安排与准入启动关系到电力资产的配置，将决定最终的收益；预案管理以及实时的事故处理属于企业乃至社会的风险管理，价值难以忽视；负荷预测等信息处理关系到电力企业的营销计划以及投资者的项目命运，信息就是金钱。电网调度管理，同时具有技术管理与经济管理的含义，这是电力行业资金密集、技术密集的经济特性的体现。

   5、内部管理与外部管理

    电网调度管理，既是一种内部管理，更是一种外部管理。在我国电力行业的发展过程中，电网调度从来不是一个独立的行业角色，在改革前属于纵向一体化电力部门的一部分，在改革后属于电网企业的一个内部机构。但是，电网调度的工作对象与影响领域，从来都是面向整个电力行业的，因此在处理好自身的内部管理之后，电网调度更多地是一种外部管理。在改革前，电网调度对纵向一体化电力部门中的其他环节进行指挥，在改革后，电网调度更多作用于其他独立的市场主体——在事故处理中临时处置设备，通过技术规划决定设备投资，通过安全校验与交易管理实施或者影响合同，通过方式配置管理决定资产的收益与质量等等，这种对外管理甚至还经常得到政府有关部门的支持与合作，例如安全预案、规划建议等。正是这种对外管理使调度部门成为电力行业内的一个“权力部门”。

    6、效益评价与社会评价

    电网调度管理，与经济效益有关，但更多体现于一系列社会性评价。如前所述，投资规划、资产收益、信息增值、风险控制等等，都是电网调度管理对于电力系统经济效益产生影响的领域。但是，在电力系统以内，所谓“经济调度”只是一个还很空泛的概念，对于电网调度管理本身真正的经济效益评价很少。一方面由于调度专业内部的技术至上主义根深蒂固，另一方面调度专业对于电力系统的经济影响毕竟以外部影响为主，因此对于电网调度管理的评价，更多体现于一系列的社会性评价。主要包括：安全性，既包含人身安全、设备安全、电网安全，也意味着自身安全、相对方安全、系统整体安全；可靠性，即电网的持续供电能力；稳定性，电网抵御事故、冲击、震荡、扰动等等的能力；灵活性，电网规避阻塞、输送电能、满足市场需求的能力；电能质量，电压、频率等指标的满足。这些评价，在电网技术领域各有其定义、公式与计算方法，但从社会基础服务、从市场渠道建设的角度更应看作是一系列的社会性评价。

    （四）调度职能的行业角色

    电网调度，是与输电服务完全不同的一种职能，是一种非竞争性、非排他性的公共产品，是一种必不可少的产业公共环节，是一种拥有强制代理权的行业公共职能。[Page]

    1、电网调度，是一种基础性服务

    如前所述，现代化大电网中的电网调度已经涵盖着非常丰富的技术职能与经济职能，这些调度职能来源于现代电力行业固有的普遍联系、快速反应、资金密集、技术密集的技术与经济特性，是一种必然的结果。对于任何市场主体，发电、输配电、供电、用电等等不同产业环节以及投资、建设、维护、营销、消费、监管等等不同行业角色，一方面它们都有权享有这样的服务，另一方面不论其他人是否已经享有过，它们依然能够继续享有这样的服务。如果说，“只见光明不见我”是电力行业对于全社会的普遍服务，那么电网调度则是一种电力行业以内的基础性服务，是保证电网系统安全运行、保障电力行业健康发展的必须。

    2、电网调度，是一种无价产品

    一个观察角度，“电网调度管理费”作为曾经的行政事业性收费已经由国家明令取消，任何市场主体即使未支付价格依然能够享有上述绝大多数的调度管理与服务（其成本由电网企业承担并在最终的销售电价中体现）。另一个观察角度，由于前述技术性与经济性、效益评价与社会评价并存的特点，电网调度作为一个产品，不可能制订“合理”的成本规则；而由于前述主动性与被动性并存的特点，电网调度作为一个产品，难以准确地预测需求，再加上必须全行业统一调度的极大外部性，也不可能通过充分的市场竞争来定价，因此从根本上说，电网调度属于难以“合理”定价的产品。在既定的供应水平上，增加需求并不一定会增加成本，减少需求也不一定会减少成本。即使请享有者支付费用也必然是不充分的，即使在能够收取“电网调度管理费”的时代，电网调度（交易）机构在电力部门以内也总是需要财务补贴的成本/费用中心。

    3、电网调度，是一种行业公共环节

    电网调度，不仅是一种基础性服务与无价产品，而且是一种电力行业以内的“必须品”。如前所述，由于现代大电网规模庞大、快速反应，普遍联系、相互制约，技术密集、网络专用等技术特点，需要专门的调度部门进行整体协调；由于现代大电网资金密集、有限竞争，渠道复杂、产销同时，间接交易、多方实现等经济特性，电网调度具有行业内最大的外部性；借鉴电力行业发展历程中正反两方面的经验与教训，将上述调度职能在全行业统一实施集中管理具有比较充分的事实支撑，也符合文化与传统。电网调度管理的“权力”，是来自专业技术的权力、来自产业流程的权力、来自经济理性的权力、来自责任风险的权力、来自行业文化传统的权力，电网调度必须全行业统一管理，使电网调度成为电力产业链条中的公共环节。即使目前厂网已经形成不同的利益主体，但在实践中绝大多数业内人士依然公认要实现各自利益必须双方齐心协力、并在绝大多数时候能够作到自律遵规。

    4、电网调度，是一种类似行政征收的代理行为

    电网调度，是一种电力行业以内的“必须品”、电力产业链条中的公共环节，而其实现方式就是通过对其他市场主体或者其他产业部门的权力进行代理。如前所述，最典型的是代理投资决策，由于电网安全的特殊性，调度部门对于相关专业的规划建议与设备推荐几乎是难以抵御的，甚至会影响到相关产品市场的兴衰、相关技术研发的命运；最核心的是代理资产配置，运行方式的配置安排直接决定了设备的收益水平（超额运行还是大马拉小车），检修计划则影响到设备的状态与寿命（疲劳运行甚至带病运行），发电曲线决定了合同的真正价值（直接决定实际的电量与电价），而并网启动的顺利与否则事关资产的价值实现（不能并网则意味着投资闲置血本无归）；另外还有代理风险决策，事故处理包括异常方式下的调度行为依然存在非常大的自由裁量权，直接的远方操作如果缺乏规范与监管则存在着被个人操纵的可能。很多行业都存在公共环节，有物流枢纽、核心展会、专用基础设施与专用设备等多种形式，电网调度作为电力行业的公共环节，其最根本性的特点就是大量代理其他市场主体的权力，其强制力度甚至类似一种行政征收。

    5、电网调度，是一种电力行业以内的公共职能

    如前所述，电网调度作为电力行业以内大量代理其他市场主体权力的公共环节，具有专业技术与产业流程方面的必要性，具有经济上与责任风险方面的合理性，也具有行业文化与社会传统方面的继承性。因此，对于电网调度管理，通常已经并不侧重于技术评价，而更侧重于安全性、可靠性、稳定性、灵活性、电能质量等等一系列的社会性评价。不论是从电力部门内部，还是从电力市场其他主体，不论从政府管理部门，还是从社会公共舆论，乃至从电网调度（交易）机构自身，都已经把电网调度作为一种电力行业以内的公共职能来认识与评价。总之，虽然目前我国电网调度（交易）机构依然属于电网企业内部的专业机构，但不论从事实的角度还是从认可的角度，电网调度都已经是一种电力行业以内的公共职能。[Page]

    6、电网调度，是与输电服务完全不同的一种职能

    目前我国电力行业的输电环节与调度环节共存于所谓“电网企业”内，并且是作为一类“企业”被监管的。但如前所述，电网调度与输电服务是完全不同的职能。第一是内容不同，输电服务主要包括电网的建设、运行维护以及辅助服务等内容，而电网调度则包括前述指挥、信息、规划、准入、配置、技术、交易等丰富的职能，未来辅助服务市场和输电权市场的建设，更会使输电服务本身成为一种交易的客体、而不能再与介体性质的调度职能捆绑。第二是性质不同，输电服务更多是在操作层面提供服务，而电网调度主要是管理职能，而且是一种行业以内的公共管理职能，输电服务是可以通过成本核算或者通过市场竞争而合理定价的普通商品，而电网调度是非竞争性、非排他性的公共产品。第三是规模经济不同，电网调度是电力系统中规模经济最大的环节，统一调度已经是公认的行业原则，而输电服务的主要项目（电网的建设、运行维护以及辅助服务等）均可拆分而引进竞争，而且目前也已经是分散的。第四是行业意义不同，输电服务更加接近渠道商或者物流服务的角色，而电网调度主要是市场交易与资源配置，一个是执行、一个是管理，两者之间类似养路护路队与高速路管理局的关系。总之，电网调度是与输电服务完全不同的一种职能，这是一个必须澄清的问题，对于电力行业的市场结构、角色定位都有重大影响。

    二、电网调度在电力行业中的位置

    行业公共性质的调度职能，目前仅仅由企业的内部机构来承担，本身是一种错位，更引发一系列错位。

    （一）调度职能与企业职能

    电网调度（交易）机构与其他电力企业的关系，是电力行业市场化改革的真正要点。目前我国电网调度（交易）机构依然属于电网企业的内部机构，这成为电力行业很多矛盾与问题的内在根源，有必要进行调整或者加强监管。

    1、市场经济中的公共职能

    市场化改革，在我国已经持续了二十余年。就其本质来说，所谓市场化，不过是对于政府与市场关系的调整，对于公权与私权关系的调整。在充分（理论）拆分的基础上，对于适合发挥市场机制的领域就引进竞争，对于不适合市场机制的领域就明晰政府权责、加强专门监管，在国有企业改革与电力行业体制改革的双重历史洪流中，让上帝的归上帝、让恺撒的归恺撒。

    （1）电力行业市场化改革的两个层面

    电力行业的市场化改革，依然是对于政府与市场关系的调整、对于公权与私权关系的调整。而从前述所揭示的电力系统的技术经济特点出发，电力行业的市场化改革其实存在于两个层面：

    第一个层面，是行业以外，政府与行业的关系。这个层面的关系，核心就是政府行政权力与企业自主权力的关系。主要表现形式有电价管制、项目审批等等，各级发改委（经贸委）对于电力行业介入过深而又决策水平不高，已经在新一轮的电荒中暴露无遗，并为社会舆论所广泛抨击。目前，虽然国家已经将一小部分电价审批与监管权力分工给更加专业的电力监管部门，在发改委（经贸委）系统内部也有部分项目审批权下放到了地方，甚至也出现了精简审批项目或者将审批改为核准、备案等弱化行政权力的倾向，但是，政府行政权力与企业自主权力的矛盾依然是电力行业的主要矛盾。其实，在市场经济体系中，政府与电力行业可能属于永远的矛盾，到底政府应该放松管制到什么程度其实很难量化确认，甚至历史地看，循环往复、因势利导可能更加符合规律。但至少对于我国当前阶段的电力行业，政府的放松管制还是远远不够的。同样，目前电力行业内部的很多争论，关于过剩与短缺、垄断与拆分、投资与规划、市场设置的结构层次等等，不过依然停留在计划经济的框架以内，思维惯性明显，改革任重道远。

    第二个层面，是行业以内，行业公共权力与企业自主权力的关系。这个层面的关系，核心就是调度（交易）机构与其他电力企业的关系。主要表现形式如前所述，一方面，电网调度（交易）机构作为一种行业内的公共产品、作为一个必须的产业公共环节代理了大量其他市场主体的权力，类似一种行政征收行为；另一方面，这种公共职能具有专业技术与产业流程方面的必要性，具有经济与责任风险方面的合理性，也具有行业文化与社会传统方面的继承性，是一种理性的让度与自愿的合作。因此，电网调度是电力行业以内一个必须慎重安排的公器，既不适合政府直接操作，更不适合企业化运作——市场化不能简单地等于企业化、市场化也不等于全部都是竞争与牟利行为，市场经济是一个丰富多彩的体系，有多种不同的角色。而电网调度这个电力行业的公器，完全可以以行业公益的名义、以独立中立的身份、以非营利的机制来运作，而且其本身必须受到专门的监管。

    （2）电力行业市场化改革的真正要点[Page]

    第一个态势，在电力行业调整第一个层面即政府与行业的关系需要跳出行业本身，因为目前不仅仅是电力行业存在着这样的矛盾，这是一种中国社会深层次的共性问题。1997年改组电力部、成立国家电力公司，这第一个层面的改革在电力行业已经迈出了第一步，也就是实现了政企分开，而且比其他很多类似行业都要早。目前的情况是，一方面，虽然依然存在一些开倒车的现象，例如政府投资参股之类，但政企分开的大势已经不可逆转，改革的第一步是可以接受的；但另一方面，政企分开仅仅是第一个层面改革的第一步，而第二步、即理顺政企关系的改革至今一直且行且停、扭捏不前，看不到一个可以预期的结果。甚至从全社会的发展态势来看，这也许将成为一个永远的命题，需要不断的调整下去。总之，第一个层面理顺政企关系的改革是一种更宏观、更持久的问题，需要耐心甚至机遇。

    第二个态势，在没有时机或者力量把第一个层面关系调整到位的前提下，调整第二个层面即行业公共权力与企业自主权力的关系是目前我们唯一能够做的。至少这仅仅是一个行业内部的问题，对于外界不会产生过分的不利影响。而且相较于第一个层面政企分开改革的阶段性成果，目前调整第二个层面的关系几乎还没有任何实质性的改进。而从某种角度说，所谓“电力行业改革”其实就是对调度（交易）机构的改革，如果解决了这个问题，电力行业就将成为一个更加“普通”的行业，与交通运输等公用事业、与钢铁煤炭等基础产业更加类似，将只存在结构调整、运行调控之类普遍的问题而不再有行业机制方面真正特殊的问题。而另一方面，解决第二个层面的关系已经面临越来越大的压力。1985年集资办电政策出台、打破了电力投资大一统局面，已经为厂网矛盾埋下伏笔；1997年国电公司定位于企业却同时拥有电网调度的公器，厂网矛盾正式形成，但直到2002年国电系依然在行业内占有绝对的优势；2002年厂网分离之后、特别是经过最近一轮电荒以来空前的电力投资热，国网系发电资产已经成为行业中的边缘角色（不足10%，而且其中一大半在名义上是应该继续划拨出去的）。这样，随着供需态势的总体缓和，厂网矛盾可能达到空前的程度，为进一步的改革提供必要性。

    总之，调整第一个层面政府与行业的关系是我国市场化改革大业整体的要点，而调整第二个层面行业公共权力与企业自主权力的关系、改革对调度职能的制度安排才是电力行业市场化改革的真正要点。如果不调整好这第二个层面的关系，即使第一个层面的关系在全国范围都逐渐理顺，但电力行业依然不能被认为完成了市场化改革的历史使命。而在暂时无法进一步把第一个层面关系调整到位的时候，如果我们能够先行完成第二个层面关系的调整，必将对行业产生有益的影响，为下一步调整第一个层面的关系打下良好的基础，使电力行业市场化改革迈进关键一步。

    2、调度职能与企业职能

    目前，我国电网调度（交易）机构依然属于电网企业内部的专业机构，这与当前电力行业很多矛盾与问题都有密切的联系，必须进行改革或者加强监管。

    （1）企业效率

    2005年，国家电网公司“经济效益创历史最好水平”，但实际净资产收益率只有区区2.27%，只有同属世界500大企业中其他20家同行（2004年）平均数据的1/4左右。虽然，在电价管制的背景下，难以准确评价电力企业的效率，在环节拆分没有到位的阶段，难以准确核算电网企业的成本，但通过上述权益利润率以及劳动生产率、销售利润率、总资产利润率等指标的国际比较，可以肯定的是，我国电网企业是大而不强、效率低下的。而其中调度（交易）机构的存在是一个本质的原因。由于存在调度（交易）机构，电网企业承担了过多没有经济效益的社会职能与额外的成本支出；由于存在调度（交易）机构，电网企业的投资导向乃至目标使命都出现偏差、难以真正贯彻“营利”这个企业基本使命；由于存在调度（交易）机构，电网企业难以合理评价成本、难以准确决定价格、财务决策只能停留在低水平。总之，调度（交易）机构是电力系统中最大的外部性环节，谁捆绑它谁必然低效（当然，低效不等于低收入低福利）。而借助这个最大的外部性而形成的所谓“自然垄断”，依然是一种生产环节的规模经济，不能从根本上规避企业的战略风险、不能决定企业的效能；而从整个行业角度，行业结构过于集中多半妨碍竞争，即使低成本也并不一定低价格，消费者多半并未受益反而降低了行业经济的活力。相反的例子则是，经过2002年改革后独立发展的五大发电集团，其工程造价很快就出现明显的降低趋势（最多的案例达40%），企业效率得到提高。

    （2）发展机制

    电网建设落后于电源建设是我国电力行业发展中的积弊，而问题的核心依然是调度（交易）机构问题。2005年，国家电网公司固定资产投资突破1000亿，其“十一五”规划中对于电网建设资金的需求达9000亿，《“十一五”时期七大主要行业投资展望》报告则预测全国每年投资电网将达5000至6000亿元。与此同时，虽然两大电网公司的资产负债率均已经超过60%，但我国电网建设依然滞后，“十五”期间电网建设投资比重没有超过35％（而世界上许多国家的数据是50－55％左右）。提供社会基础设施，本来可以有多种途径（政府，非营利机构，国有企业，非国有企业），对于上述庞大的投资需求，电网企业作为国有独资企业的融资途径目前已经走到尽头，引进多元投资已经成为我国电网建设的唯一出路。但目前的最大难题是，本来完全可以拆分并开放的电网建设、运行维护等环节依然与调度（交易）机构捆绑，作为电力系统中规模经济最大的环节必须保持统一性而且难以监管成本、合理定价。这样，一方面没有正常的价格信号与风险预警，没有合理透明的定价与可以预期的回报，没有清晰的业务组合与管制界限，习惯于独资运做的大股东是否能够自律、能够出资到位也存在风险，这些都可能使投资者望而却步；同时，电网企业中调度（交易）机构所拥有的行业公共权力是否能够由非国有资本掌握，也会引起审批者与监管者的疑虑（已经出现的一个教训就是电信公司把影响海外股价作为拒绝价格下调的理由，目前的电网企业模式与上市的利润目标同样存在根�