拆开了又要重回垄断？电力体改再

会上意见针锋相对，会下观点激烈碰撞──正在完善中的电力体制改革方案，目前各方极为关注，业内及各方瞩目的焦点集中于两方面：一是“十一五”的电力体制改革究竟要改什么？二是中国要不要建设特高压交流电网？

    上述两点，看似一个是体制问题一个是技术问题，但两个问题同时纠结在一起，让采访中的记者强烈感到，相关政府部门、专家及业内人士似乎一直在求证这样一个问题，即“十一五”期间的电力体制改革，能否排除利益干扰，坚定地向打破垄断的市场化方向继续挺进？

    针对深化电力体改新闻发布后引起的一系列“反应”，有关部门负责人告诉记者，目前的《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》尚在征求意见过程中，还没有到最后定稿和印发的阶段。正是由于听到了专家们不同的声音，有关部门才先后于11月17日、22日在上海、北京召开了两次座谈会，以倾听专家呼声，汇总意见反馈。

    ■电改意见引发怎样思考？

    11月1日国务院常务会议原则通过了“十一五”电力体改意见，要求抓住电力供需形势缓解的有利时机，在巩固已有改革成果的基础上深化电力体制改革，重点解决电源结构不合理、电网建设相对滞后、市场在电力资源配置中作用发挥不够等突出问题。

    最为重要的是，《意见》框定了下一步电力体改的三项主要任务：一是抓紧处理厂网分开遗留问题，逐步推进电网企业主辅分离改革；二是加快电力市场建设，着力构建符合国情的统一开放的电力市场体系，形成与市场经济相适应的电价机制，实行有利于节能环保的电价政策；三是进一步转变政府职能，坚持政企分开，健全电力市场监管体制。

    对新发布的电改方案，有被采访者认为“保守有余、进取不足”，甚至认为改革的“调子”被某些利益攸关的大企业“操纵”了；也有被采访者认为《意见》抓住了三年多来电力体改的难点，“如果能在五年内把这三项完成，就已经是了不起的成就了”。

    电力专家杨名舟说，“处理厂网分开遗留问题，逐步推进电网企业主辅分离改革”本来是前几年改革中的内容，这次把它作为第一项任务提出来，感觉是三四年之后“在原地兜圈子”，没有凸显出下一步改革的重点……目前最迫切需要做的是建立电力市场！《意见》中表述的“符合国情的电力市场”有太多不确定性，几乎可以视为一句空话。实际上，区域电力市场已经试点了一段时间，应该适时正式启动。

    中国能源网信息总监韩晓平认为，这次通过的《意见》“电力市场”内容较弱。在电力领域，改革就是要将被人为阻隔的买卖双方用市场连接起来。而这个前提就是把输送电和供配电分开，继而建立起有更多“买方”的电力市场。韩晓平疾呼，电力工业再不能以“行业特殊”和“供电安全”为由，拒绝市场化了。

    “目前的改革《意见》的确离‘市场’远了点儿”，一位业内知情专家透露，由于考虑到国家电网的意见，“输配分开”在尚未公开的《意见》里由“推进”变成了“试点”。“区域市场”概念也因为此前“国家电网公司提出垂直管理的‘三级市场’概念，最后就成了目前比较模糊的“着力构建符合国情的统一开放的电力市场体系”的表述。

    与以上意见不同的是，一些专家认为此次《意见》抓住了三年多来电力体制改革当中存在的难点问题。

    曾任原电力部规划计划司司长的王信茂认为，第一，厂网分开遗留问题涉及的争议金额达到234亿元，值得高度关注；第二，我国虽然提出建立区域电力市场，但东北、华东电力市场在试运行阶段屡被叫停，以市场决定的电价机制尚未建立；第三，转变政府职能与市场监管仍不到位。

    厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强则认为，“如果在这五年内，能把这三项任务全部完成，已经是了不起的成就了。”至于输配分开没有明确，林认为输配分开是“五号文”里面明确的，只是没有确定具体时间表；输配分开就是要将现有的国家电网进行拆分，而在“十一五”期间只是进行输配分开的试点，就缓和了目前的矛盾。他强调，在目前市场机制不充分的情况下，不要急着提出怎么拆。

    ■“五号文”带来了什么？

    记者在采访中发现：对这一次原则通过的《意见》进行评价，始终离不开一个重要的参照物──“五号文”。

    2002年4月，国务院下发《电力体制改革方案》，业内称之为“五号文”。该文件确定了电力市场化改革的大方向和总体规划，成为中国电力体制改革的纲领性文件。“五号文”明确了以政企分开、厂网分开、主辅分开、主多分开及输配分开为主要内容的电力体制改革目标。“几年来，‘五号文’的实施给电力工业带来了巨大变化和积极影响。”对于这一点，不论发展改革委、电监会还是行业组织都不否认。

    原国家电监会副主席邵秉仁认为“以厂网分开为主的电力体制改革取得了阶段性成果”。

    然而，参与“五号文”起草工作的一位官员认为，“按照五号文件确定的总体目标和任务，当前电力体制改革取得的进展仅是阶段性的，已经取得的改革成果还很不稳固，继续推进改革面临不少困难和问题。” [Page]

    改革进程放缓。厂网分开后，厂网分开过程中暴露的产权纠纷、厂网争议、一厂多制、不良资产等问题仍有很多没有解决；网省公司主辅分离缓慢；国务院批准的《电价改革方案》尚未得到落实，使区域电力市场试点工作受阻，电力市场建设工作步履艰难。

    改革继续深入难度很大。以“五号文”为指导的改革中一个重要的目标就是要打破“省为实体”的旧有格局，以区域市场为依托在更大的范围内优化配置电力资源。但受现行财税体制和行政体制的制约，加上区域内各省经济发展水平和各自外部环境存在的现实差异，尤其是从自身利益考虑，地方政府对实施改革没有积极性。输配分开的改革遇到的也是同样的问题。

    改革推进过程中的矛盾冲突显性化。厂网分开实施后，由于利益驱动，厂网之间在调度、电价和财务结算方面的矛盾冲突越来越多；中央电力企业与地方电力企业、发电企业与煤炭企业、电网企业与大用户之间的矛盾冲突也逐步明显。

    这些，都不同程度地影响到改革的进一步推进。“毫无疑问，‘五号文’中规定的‘十五’期间的改革任务没有完成。”华南理工大学教授华贲说。

    争论的缘起·争哪些利益·又牵动了谁的神经

    近来，电力行业一些企业集团的“奇思妙想”和“大胆尝试”，令期待电改已久的业内人士再陷迷茫。

    先是8月份国家电网公司获批“晋东南经南阳至荆门特高压交流试验示范工程”。敏感的业内人士意识到，这一工程若全国铺开，不仅存在安全性、稳定性、经济性等多方面问题，更重要的是其将因这一技术上形成新的垄断壁垒，使好不容易才拆开的电网再次回到全国一张网的垄断局面。

    继而是华能入股南方电网。10月中旬有报道说，华能已与广东省国资委达成意向，拟出资100亿元购买南方电网15%的股权，成为其第三大股东。也就是说，此前改革好不容易才完成的“厂网分离”被再次“复辟”；而更让人不解的是，这一收购据说已获得国家发改委、国资委和电监会等部门的原则同意。电监会一个官员称，华能参股是被决策层作为特例处理的。

    电网因技术原因可能重回垄断；已分开的厂网又以相互参股形式再度粘合。

    电力体改是否还坚持市场化方向？“五号文件”是否对此后的改革仍具指导性？

    所谓的“五号文件”，是指2002年2月国务院颁发的电力改革纲领性文件──《电力体制改革方案》，其确立了“打破垄断，坚持市场化”的中国电力体制改革方向，“厂网分开”就是在其指导下的最重要的改革成果。而这样的成果，便被一个特例轻易地打破了。有业内人士称，如果可以“特例”允许厂网不分，无疑是对五号文件方向的否定。

    正迷惑间，11月23日电力行业再出现匪夷所思的消息：有媒体报道国家电网和南方电网都在进行上市筹备。

    一些人士指出，电力改革的最终格局还没有最后确定，电网企业便要匆忙进入资本市场，将电网公司的既得利益与国家金融安全和众多投资者绑在一起，其不仅是对投资者不负责任，更会严重掣肘下一步的电力改革方向。

    而让人尤其不安的是，这样天方夜谭似的方案，也许哪一天会再度获批！

    而这，才是真正让人感慨的地方。事实上，改革中的相关利益方强调自身诉求、追求本企业利益最大化无可厚非。所谓民主决策，也就是要在相关利益方充分表达自己观点的基础上进行决策。问题的关键是，这些利益集团在表达自己的利益诉求时是否正当？是否存在强势一方以不正当手段侵犯弱势一方利益的情况？

    更为重要的是，本应超脱的决策部门在改革设计及决策时，是否充分听取了相关各方意见，并能在最后决策时秉持公心。

    中国的市场化改革已进行了28年。28年之后的今天，公平的市场竞争环境，以及对这一环境的孜孜以求早已深入人心。而在这样的背景下，与国计民生息息相关的电力行业居然还会出现上述新闻，何以然哉？