“十一五”电力体制改革以稳为主

 备受关注的电力改革近日最终确定未来五年的方向，其中破解厂网分开遗留问题成为首当其冲的任务。11月1日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过了《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》（以下简称《意见》）。

　　《意见》在肯定“十五”电力体制改革方向的同时，提出抓住电力供需矛盾缓解的有利时机，巩固已有改革成果，把电力体制改革继续推向深入，重点解决电源结构不合理、电网建设相对滞后、市场在电力资源配置中的基础性作用发挥不够等突出问题，促使电力企业提高效率、低成本、改善服务。《意见》亦要求处理好改革、发展、稳定、安全的关系，稳妥推进改革进程。

　　“十一五”电力改革三大任务

　　《意见》指出了“十一五”期间电力体制改革的三大主要任务：首当其冲的是抓紧处理厂网分开遗留问题，逐步推进电网企业主辅分离改革；其次是加快电力市场建设，着力构建符合国情的统一开放的电力市场体系，形成与市场经济相适应的电价机制，实行有利于节能环保的电价政策；此外进一步转变政府职能，坚持政企分开，健全电力市场监管体制。

　　专家表示，如怎样结合市场经济建立相适应的电价机制等问题，还需要制定更加明确的、具有可操作性的细则。

　　事实上，三项主要任务在今年都已经进入探索阶段。今年8月起，电监会开始着手处理当初厂网分开时专门预留的920万千瓦发电权益资产，随后面向全球招标，拟将百亿元预留资产变现，资金用于推进电网企业的主辅分离改革。

　　电价机制方面，国家发改委今年推出了差别电价政策、按照节能环保原则实施电力调度等系列举措。

　　而在监管方面，争论仍旧存在。关于中国的电力监管，一直都有两种声音。今年9月中旬，在北京召开的一次国际研讨会上，一种观点认为，中国的电力项目建设均需国家发改委审批，不适合市场经济发展。另一种观点则认为，中国的电力改革只能是渐进式改革。

　　有业内人士认为，中国电力领域盲目建设问题严重，现阶段必须实行严格审批。目前的电力监管格局还将维持下去，即发改委负责项目审批和电价政策，电监会负责电力安全和市场监管。

　　坚持建设统一的电力市场体系

　　在此次国务院常务会议之前，关于“电力改革是否成功”的争论一直持续。此次的国务院常务会议评价电力改革认为，“十五”期间我国电力体制改革取得重大进展，政企分开、厂网分开基本实现，发电领域竞争态势已经形成，新型电力监管体制初步建立，电力工业的快速发展有力地支持了国民经济和社会的发展。

　　不过，会议也同时指出了“十一五”时期电力体制改革需要重点解决的突出问题，如电源结构不合理、电网建设相对滞后、市场在电力资源配置中的基础性作用发挥不够等。

　　据介绍，此次通过的《意见》基本上是贯彻2002年的“5号文”精神，即当年国务院下发的《电力体制改革方案》所确定的原则和方向：厂网分开、主辅分离，加快区域电力市场建设，深化电价改革等。业内人士认为，《意见》是对原《电力体制改革方案》的阶段性推动，整体看仍在预期之中，没有特别新意，相关政策的推进也将是逐步的、长期的。其中值得注意的是，建立“统一”、“开放”的电力市场体系，兼容了电监会和国家电网公司对电力市场建设的倾向。业内人士预计在2008年前真正意义上的电力市场体系难以成型，因此短期对发电企业影响不大。

　　电力改革的另外一场争论是关于电力交易市场。今年9月，国家电网公司宣布，在公司总部、区域电网公司和省电力公司实施市场交易与电网调度职能分开，分别设立三级电力交易中心。此举被业内质疑为意在弱化区域电力市场的改革思路。

　据了解，今年7月7日，电力体制改革工作小组召开了第九次会议，讨论并原则通过《意见》时，就明确了下一步改革的任务和目标，其中还明确谈到要完善区域电力市场，开展输配分开的调研和试点。

　　在电监会今年的一次工作会议上，电监会主席柴松岳曾强调，建立区域电力市场是电力体制改革的重要任务和重要方向，绝不能动摇。区域电力市场建设本身不是目的，关键是要形成和确立电力资源的市场配置机制。据有关人士透露，接下来，电监会将大力推进大用户直购电试点并扩大范围。

　　电价政策向节能环保倾斜

　　业内人士分析，由于《意见》对电价政策的表述更为实际，如“与市场经济相适应的电价机制”，可能意味着对竞价上网的规则和形式有更进一步的改进，而《意见》中节能环保的电价政策无疑可能对销售电价有所推动。

　　中国经验证明，单独的电价改革不好走，需要解决交叉补贴的问题。如：涨电价怕影响社会稳定（如居民用电），不涨电价又担心不能提高行业效率，这都是互为牵制的问题。专家认为，结合电力市场改革，电价改革是可以作为的。因为市场要发展，就必然触及电价问题，否则市场就发展不了。而输配电价是电力市场改革很重要的一环，是建立电力市场必须尽快做的。因此，目前我国电价改革的关键不是电价水平，而是一个透明合理的定价机制。

　　《意见》表明，发电侧高效率、低能耗和清洁环保机组可能从调度（先进火电机组）和电价（水电、气电和风电）方面得到进一步的倾斜，这将对相关企业无疑产生长期的正面推动作用。

　　电改考验政府决心与消费者耐心

　　电力市场改革考验的是政府改革的决心和消费者的耐心，日前有专家撰文指出，“十一五”期间电改的焦点仍将集中在处理电力改革以来的遗留问题。 [Page]

　　首先，电改焦点仍集中在遗留问题。之前备受争议的输配分开和配售分开，使得许多人对《意见》有不同的期望。《意见》出来之后，有人认为，这个《意见》比较保守。其实《意见》是务实的，也符合目前电力行业的状况和改革背景及机制。无论输配分开或配售分开，改革对电力供应的影响都有其不确定性。从这个意义上说，“十一五”期间进行大动作的电力改革（如涉及机构拆分）比较难。如果在“十一五”期间能切实解决“十五”期间遗留的问题，把区域电力市场实际地运作起来，电力改革就迈出了一大步。

　　其次，电力市场体系建设任务艰巨。《意见》中提出了“加快电力市场建设”。从“十五”期间开始，区域电力市场已经试运行很长时间，由于电力短缺，市场试运行的经验非常有限，市场的完善和实际运作起来，仍然不容易，这是一个艰巨的任务，建立市场的过程仍需要解决许多配套改革的问题。例如，一个有效的电力市场需要相应解决电价问题，随着电力市场的发展，还必须逐步解决市场准入的问题，如电力项目审批的机制问题，否则就做不好市场，就不是实际意义上的市场。

　　第三，没有指明如何平衡大短缺与大过剩的问题。《意见》没有提到如何解决电力行业的平稳发展和充足的电力供应，即建立摆脱大短缺大过剩的机制。今年下半年，电力供需形势将总体平衡，2007年电力将过剩。该实事求是地总结缺电的经验教训，量化短缺造成的损失，以避免短缺再次出现。大短缺给中国经济增长造成了巨大的损失，也对电力行业本身可持续发展带来障碍，如电站无序建设、电源结构恶化、电力改革基本停滞等问题。因为对于可运营30～50年的电站，对当地经济和整体生态环境的影响将长达30～50年或更长。