网络教育政策变迁的根本原因是什么

中国现代远程教育试点政策实施只有10年，在这不长的时间里，这项政策却发生了频繁的变迁，尤其是2000年到2002年期间，曾经出现过一次激进式的变化。国家为什么要全面下放高等教育办学权？又是什么原因导致了办学权的回收？在一放一收的背后，引起政策变迁的根本原因是什么？日前，本刊记者就相关问题采访了全国教师网联平台建设专家组专家、北京大学(微博)教育学院教育技术系主任郭文革博士。郭文革博士说: “用历史研究的方法对试点10年进行研读，可以发现年轻的中国网络教育有很多规律性的东西，这也是对世界网络教育认识和发展的重要贡献。”

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北京大学教育学院教育技术系主任郭文革博士

网络教育发展可分为四个阶段

记者: 现代远程教育试点已经走过了10年，您认为这10年发展历程可以划分为几个阶段？

郭文革: 对一段历史进行分期并提炼出每一发展阶段的典型特征，是一项重要的基础性研究。现在，对网络教育发展阶段的划分有不同的说法，但这些分期没有说明划分的依据以及分期的标志性事件。从学术研究的角度来看，存在着明显的不足。

回顾试点10年的发展过程，人们耳熟能详的莫过于“两个政策”、“一个学校”。“两个政策”分别是2000年7月教育部发布的《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展远程教育试点工作的几点意见》（教育部10号文），和2002年7月教育部出台的《关于加强高校网络教育学院管理 提高教学质量的若干意见》（教育部8号文）。“一个学校”是湖南大学(招生办)网络教育从示范到失控、到停招的典型案例。

另外，2007年初，中国高等教育质量工程II期启动，周济部长在讲话中提出，信息技术是提高高等教育质量的“战略选择”，同年，49门网络课程首次入选国家精品课程，标志着中国网络教育已经走出低谷，进入了提升发展的通道。

以两个政策、质量工程II期启动这三个时间点为标志，我认为，中国网络教育10年的发展可以分为四个阶段: 第一，启动和初步发展阶段，从1998年到2000年7月；第二，扩大和试错阶段，从2000年7月到2002年7月；第三，规范管理与学习借鉴国际经验阶段，从2002年到2007年1月；第四，网络教育提升发展阶段，从2007年1月至今。

记者: 在这四个发展阶段中，现代远程教育政策的变迁经历了怎样的轨迹？

郭文革: 在启动和初步发展阶段，《面向21世纪教育振兴行动计划》等政策文件，确立了要依托网络技术，在中国开展现代远程教育，建设终身学习体系的战略任务，并且提出了“统筹规划、需求驱动、扩大开放、提高质量”十六字方针，作为国家推动现代远程教育发展的指导思想。另外，教育部发文批准清华大学、浙江大学、北京邮电大学、湖南大学四所高校先行试点，以取得经验，文件中还规定了试点的主要目的和任务。为鼓励试点高校的探索，教育部在招生指标、学费、吸纳社会资金等方面，为试点高校提供了一些优惠政策。

在扩大和试错阶段，10号文把办学自主权下放给网络教育学院，简单地说，招什么人、办什么专业、发什么证书完全由试点学校自己决定。这项政策是我国实施《高等教育法》等法规以来，教育部代表国家授予高校的一次最充分的办学自主权。按照一份报纸的说法，当时中国网络教育的形势是，国家政策特别好，下面的积极性特别高，很多大学提出申请，要求建立试点网络教育学院。截止到2003年10月份，教育部一共批准了68所大学开展网络教育试点。但在2001年，中国网络教育先知、先觉、先干的模范典型湖南大学网络教育，由于办学规模失控导致的一系列问题开始暴露，影响了网络教育的发展势头，中国网络教育政策出现大掉头式的调整，网络教育进入第三阶段，规范管理与学习借鉴国际经验阶段。

这个阶段以2002年教育部8号文为起点，以2007年高等教育质量工程II期启动、网络课程进入国家精品课程目录为终点，时间长达5年。教育部8号文的出台，使中国网络教育经历了一次强制性的政策变迁。8号文的主要内容有三，一是要求各网院停办高中起点的本专科学历教育。二是要求各网院规范招生管理，严格考试制度，加强教学过程管理，保证网络教育的教学质量。三是加强公服体系建设。

8号文出台以后，网络教育政策进入了渐进式变迁时期，为中国网络教育的发展提供了一个相对稳定的政策环境。这是一个模仿、学习、借鉴的阶段，教育部、中央电大、试点高校通过走出去、请进来的方式，向英国开放大学、美国凤凰城等世界先进的远程教育机构学习；这也是一个思考、创新的阶段，很多网院院长撰文，阐述自己对网络教育定位、理念问题的认识，各网院也从教育理念到技术规范，从学习支持到课程模式，开展了多方面的尝试和创新。

经过这几年的探索和积累，社会公众对网络教育的认识有了明显好转，在经历了2004年的网络教育招生低谷以后，2006年，网络教育招生人数回升并再创新高，达到113万人，推动着国家网络教育政策进入一个新的阶段，即提升发展阶段。

2007年，“发展远程和继续教育，建设全民学习、终身学习的学习型社会”首次写进党的十七大报告，网络教育政策重新回到了网络教育试点初期的立场。同年，国务院下发《关于加快发展服务业的若干意见》，提出要大力发展教育服务业。这些都表明，在经历了2002年之后几年的规范管理以后，中国的网络教育政策的新思路、新框架正在形成。

政策变迁背后是认识的变化

记者: 我国网络教育政策几经变迁，那么，为什么会发生这样的变化呢？

郭文革: 在分析网络教育政策变化的时候，这个问题曾经深深地困扰着我。采用传统的政策分析框架，往往不能解释网络教育政策的这种变化。

我发现，这项政策的最大特点，在于我们对“网络教育”这个事物的“未知”，或者说“无知”。这里的“无知”是哈耶克哲学认识论意义上的“无知”，它普遍存在于人类创新的过程中。试点以来教育行政官员、网院院长、专家们围绕网络教育“定位”的追问和思考，其实就体现出我们对于这项政策的规制对象——网络教育——缺乏必要的认知准备，缺乏可靠的知识基础，缺乏分析和判断的逻辑框架。结果，关于网络教育的理念常常游离于各种看起来不错的理论之间，任何一点意外的事件，都可能导致我们原有的信念发生动摇和改变。其实，仔细解读早期的中国现代远程教育试点政策，就会发现试点的主要任务，是生产关于网络教育“为什么”、“是什么”和“怎么做”的正确认识和知识，这才是试点的根本任务，这才是引起中国网络远程教育试点政策变化背后的根本原因。

基于这样的一个思考和分析，我提出了“认知推动政策变迁”的分析思路，认为决策群体和实践者群体对网络教育的“认知”的变化，是推动试点政策变迁的根本原因。

我认为，用认知推动政策变迁的分析框架，网络教育政策的频繁变迁就可以得到合理的解释。这个分析框架认为，网络教育这类创新性政策的变迁过程，是一个认识、实践、再认识、再实践的过程。当政策规制的对象是“事”而不是人与人之间的利益关系的时候，政策变迁就会明显地受到政策主体对政策客体认知的影响。 这里的政策主体包括教育部，以及承担试点任务的行动者；政策客体包括网络教育以及网络教育的子系统如公共服务体系、网络课程等。

教育部高教司前任司长张尧学曾经说过，人们往往认为利用网络或者利用先进信息手段搞教育是一种手段的变化，其实是一种模式的变化，一种思想的变化。新的模式的发展必然受到传统模式的质疑或者发生冲突，这种冲突和其他新生事物一样，有一个逐步被人们认识的过程。

这段话很好地证明了网络教育试点的过程就是对网络教育的认识过程，这种认识直接影响了国家网络教育政策的变化。

记者: 对于什么是网络教育，政策制定者的认识有过哪些变化，这种变化又如何改变了政策的走向呢？

郭文革: 现代远程教育试点初期，受当时网络传播速度和带宽的制约，人们更多的是关注如何解决多媒体课程传输的问题。这是一个技术问题，而不是一个教育问题。因此，那时候讨论的“网络教育”实际上是一个教育信息化建设的问题。总体而言，在教育部8号文出台以前，政策制定者对现代远程教育的认识一直定位在网络技术将引起各级各类教育的变革，是知识经济时代终身学习的主要手段，能够实现中国高等教育跨越式发展，迎接全球化的挑战。这种认识是教育部10号文，也就是所谓办学权“全面下放”文件出台的基础。

2001年，湖南大学办学失控事件很快被反映到了教育部和公安部。2002年两会期间，开始出现批评网络教育的提案。媒体也刊登报道，指责网络教育是“卖文凭”，影响了网络教育在公众中的形象，导致网络教育政策出现了激进式的变迁。

当时，对网络教育的认识经历了这样的一个推理过程: 首先，老百姓抱怨试点网络学院，而不抱怨电大，这引起了教育部有关部门对网络教育定位的重新审视。其次，对于普通本科教育来说，除了课程学习外，还要经受校园文化氛围的熏陶和其他实验实习等培养环节，所以，网络教育不适合普通本科教学，网络教育应该定位在在职人员的继续教育。第三，既然定位于在职人员的继续教育，网络教育就应该和成人继续教育结合起来。按照这样一个逻辑线索，网络教育就应当定位于为“远”在大学以外的在职成人提供继续学习的机会，即成人继续教育。教育部8号文就是对这一认识过程的政策表达，这一政策定位一直持续到2006年。

2002-2006年期间，中国现代远程教育试点吸取教训，在各方面开展了大量探索，积累了一些富有中国特色的“有效实践”，再加上同期信息技术应用的发展，网络教育成为风险投资追逐的热点等，逐渐改变了社会公众对网络教育的看法，国家对网络教育的定位也出现了新的认识。

2006年10月，教育部副部长赵沁平在中国国际远程教育大会上发表讲话，强调了远程教育的发展对高等教育的影响，这表明教育部对“现代远程教育”的定位，再次出现了细微的变化，明确了网络教育是一种既能促进校外在职人员教育发展（成人继续教育），又能提高大学校园内高等教育质量的新型教育模式，是提高中国高等教育水平，培养创新型人才的发展趋势。

2007年1月，财政部和教育部共同启动高等教育“质量工程II期”，周济部长在启动仪式上发表讲话，他指出，“充分发挥信息技术的作用，是推进教学方法改革的战略选择，也是提高教学质量的重要手段”，表明网络教育在国家教育发展战略中的地位更为重要了。

另外，2007年3月，国务院《关于加快发展服务业的若干意见》出台，提出要大力发展教育服务业。同年，“发展远程教育和继续教育，建设全民学习、终身学习的学习型社会”首次写进党的十七大报告。

这些都表明，国家对网络教育的认识和定位开始向着试点初期的立场回归，认为网络教育是一种能够同时影响校内校外教育的新型的教学模式。

记者: 决策者对事物的认识决定了一项政策的走向，那么，您认为决策者个人的经历、学识或者工作的调动等对政策制定会产生什么样的影响？

郭文革: 哈佛大学教授Carol Weiss曾经说过一句话，她说当每一个决策者坐到会议桌前的时候，除了桌子上摆的那些证据和备选方案之外，他还带来一些东西，这就是他自己的经历和对这件事情的看法。从这个角度来说，政策制定者个人的经历和学识对政策制订肯定是有着很大的影响的，官员的变动影响政策的制定，这是国内外都存在的普遍现象。

具体到现代远程教育试点政策来看，这项政策议程的启动，得益于时任国务院副总理李岚清和教育部陈至立部长对这件事情的重视和推动。在研究中国网络教育发展史的时候，不应该忽视这些“重要个人”对中国网络教育发展的贡献。

我曾经就认知推动了中国网络教育政策变迁这个话题，跟英国著名的网络教育专家Dian Laurillard进行过交流。她说，对网络教育的不同认识在英国同样存在。她认为，从事网络教育研究和实践越多的人，对网络教育的发展越是充满信心；而越是不了解的人，越容易抱有成见。

中国网络教育试点政策的变迁，也证明了这一点。遇到湖南大学办学失控这样的极端事件时，虽然了解网络教育的人（包括一些官员）认为这是一个个案，是发展中的问题；但是政策必须要顺应大多数人的认知偏向，因此，才会出台8号文这样的政策，导致中国网络教育在办学方向上出现了激进式的政策变迁。而具体到招生、考试、公共服务体系等具体实施环节，政策更多地体现了操作层官员和网院院长对网络教育的认知，所以表现为渐进式的变迁，这保证了网络教育创新的继续进行。

在分析中国网络教育试点政策的过程中，我们一定要抱着最大的善意去理解每个人的认识和观点。因为，从更大的范围来看，网络教育涉及的政策制定者、学院管理者、网教服务机构和学习者，实际上构成了一个知识生产的共同体，他们在“实践——认识——实践”的多次轮回过程中，用语言、用失败和成功的行动，发展了我们对网络教育的“知识”，丰富了社会公众对“网络教育”的认识，为建立关于网络教育的社会共识，做出了独特的贡献。